城市排水防澇系統(tǒng)是暴雨時保障人民生命財產(chǎn)與健康、社會經(jīng)濟穩(wěn)定運行的重要基礎(chǔ)設(shè)施。日前，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委、水利部三部委聯(lián)合印發(fā)了《“十四五”城市排水防澇體系建設(shè)行動計劃》（以下簡稱“行動計劃”），結(jié)合近年來相關(guān)城市排水防澇的經(jīng)驗教訓(xùn)，明確了重點問題的改進方向和要求，為推進城市排水防澇系統(tǒng)高質(zhì)量建設(shè)助力。
“行動計劃”是對“實施意見”的細化
2021年4月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強城市內(nèi)澇治理的實施意見》（以下簡稱“實施意見”），針對消除全國新老城區(qū)內(nèi)澇現(xiàn)象，提出2025年工作目標和2035年總體要求?！靶袆佑媱潯斌w現(xiàn)了“實施意見”中“三個統(tǒng)籌”和系統(tǒng)解決城市內(nèi)澇問題的指導(dǎo)思想，在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上細化了“十四五”內(nèi)澇治理工作的具體方向和重點內(nèi)容。例如，聚焦排水防澇設(shè)施、防洪工程設(shè)施、自然調(diào)蓄空間和排水防澇應(yīng)急管理能力四個方面一一列出隱患排查要點，突出了摸清家底的重要性；為應(yīng)急處置體系的建立劃出重點，突出了增強應(yīng)對超過內(nèi)澇防治設(shè)計重現(xiàn)期降雨韌性的重要性；細化了每項工作的牽頭部門和配合部門的責(zé)任分工，體現(xiàn)了排水防澇中多部門的協(xié)作和責(zé)權(quán)統(tǒng)一。這些細化的內(nèi)容接地氣，操作性強，為支撐“實施意見”的目標實現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)。
突出城市防洪排澇設(shè)施薄弱環(huán)節(jié)排查的重要性
全面摸清、系統(tǒng)認知城市排水防澇工程體系現(xiàn)狀是開展內(nèi)澇治理的關(guān)鍵。
一是提高了排查的深度。“行動計劃”首次提出設(shè)施能力的分析和評估，要分析“河道排澇與管渠排水能力銜接匹配”，要按排水分區(qū)評估“城市排水防澇設(shè)施可應(yīng)對降雨量”。對近期無法整改的設(shè)施采取臨時防護和應(yīng)急措施，對不同排水分區(qū)的不同強度降雨編制分層級的應(yīng)急預(yù)案，把內(nèi)澇防治的資金用在刀刃上。
二是加大了排查的廣度。除了城市排水防澇設(shè)施外，“行動計劃”還要求對城市防洪工程設(shè)施、城市自然調(diào)蓄空間和城市排水防澇應(yīng)急管理能力進行排查，分析河道行洪能力，研判山洪、風(fēng)暴潮等災(zāi)害風(fēng)險，避免因流域洪水或山洪造成外河水位上漲，對城鎮(zhèn)排水防澇系統(tǒng)產(chǎn)生頂托甚至倒灌，從而導(dǎo)致城市嚴重內(nèi)澇。
三是提升了排查的精度。“行動計劃”中還明晰了對城市排水防澇應(yīng)急管理能力的排查要求，特別強調(diào)排查城市供水供氣等生命線工程、車庫、建筑小區(qū)地下空間、各類下穿通道、地鐵、變配電站、通訊基站、醫(yī)院、學(xué)校、養(yǎng)老院等重點區(qū)域或薄弱地區(qū)防汛安全隱患和應(yīng)急搶險裝備物資布設(shè)情況。
系統(tǒng)建設(shè)排水防澇工程體系，補齊設(shè)施短板
城市排水防澇工程體系是一項系統(tǒng)工程，涵蓋從雨水徑流的產(chǎn)生到末端排放的全過程控制。其中，雨水管渠設(shè)施應(yīng)對短時強降雨的大概率事件，承擔(dān)雨水的轉(zhuǎn)輸、調(diào)蓄和排放，保證在設(shè)計降雨強度下地面不出現(xiàn)積水。目前，我國設(shè)計標準與國際標準基本接軌，但已建城區(qū)雨水管渠提標改造困難諸多。因此，“行動計劃”提出：一是要求保證設(shè)施原有的排水能力，加強管網(wǎng)的清疏養(yǎng)護，避免設(shè)施功能性缺陷；禁止封堵雨水排口，避免設(shè)施功能喪失；嚴格限制人為壅高內(nèi)河水位，避免下游頂托排水不暢。二是要求因地制宜提高設(shè)施排水能力，按照國家標準改造或增設(shè)泵站，提高自排不暢的雨水系統(tǒng)以及立交橋區(qū)、下穿等易澇點的排水能力。
在健全排水防澇工程體系基礎(chǔ)上，“行動計劃”提出要建立城市排水防澇專業(yè)化運維隊伍，加強資金保障。因地制宜推行“站、網(wǎng)、河（湖）一體”運營管理模式，鼓勵將專業(yè)運行維護監(jiān)管延伸至居住社區(qū)“最后一公里”，解決居住小區(qū)內(nèi)雨水管網(wǎng)無人維護、無人管理的痛點問題。建立市政排水管網(wǎng)地理信息系統(tǒng)（GIS），實行動態(tài)更新，滿足日常管理應(yīng)急搶險等功能需要。
加快構(gòu)建城市防洪和排澇統(tǒng)籌體系，注重規(guī)劃引領(lǐng)
外洪進城、河湖水位過高都會影響城市排澇能力，因此，“行動計劃”提出加快構(gòu)建城市防洪和排澇統(tǒng)籌體系，實施防洪提升工程、強化內(nèi)澇風(fēng)險研判、實施城市雨洪調(diào)蓄利用工程、加強城市豎向設(shè)計和實施洪澇“聯(lián)排聯(lián)調(diào)”。
首先要做好防洪與排澇設(shè)施能力的統(tǒng)籌。在流域（區(qū)域）防洪規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和城市防洪規(guī)劃的基礎(chǔ)上，應(yīng)注重洪、澇、潮災(zāi)害統(tǒng)籌治理，注重同一流域不同區(qū)域的統(tǒng)籌治理，充分考慮流域沿線城鎮(zhèn)排澇除險能力，以確定合理的設(shè)計洪峰流量、時段洪量和洪水過程線，為洪水流經(jīng)城鎮(zhèn)提供排水防澇規(guī)劃的邊界條件。還要加強防洪工程建設(shè)，確保流域洪水位低于防洪標準時，外洪不入城。
其次要做好洪澇風(fēng)險預(yù)判的統(tǒng)籌。在編制城市內(nèi)澇風(fēng)險圖時，應(yīng)結(jié)合氣候變化和暴雨時空分布變化特征分析，及時修訂城市暴雨強度公式。應(yīng)確定不同洪水風(fēng)險和城市內(nèi)澇風(fēng)險的對應(yīng)關(guān)系，根據(jù)不同的外洪水位啟動城市內(nèi)澇風(fēng)險響應(yīng)。易受外洪影響的城市，應(yīng)編制城鎮(zhèn)洪澇風(fēng)險圖，相關(guān)評估成果可作為城鎮(zhèn)空間規(guī)劃和排水防澇規(guī)劃的編制依據(jù)。還可以參考國外經(jīng)驗，積極探索政府基本保障和商業(yè)保險相結(jié)合的洪澇災(zāi)害風(fēng)分擔(dān)機制。
再其次要做好空間布局的統(tǒng)籌。加強城市排水防澇與流域防洪規(guī)劃空間分配和豎向設(shè)計的統(tǒng)籌。在空間分配上，要保護并修復(fù)城市及其周邊的河湖水系和生態(tài)空間，逐步恢復(fù)因歷史原因封蓋、填埋的天然排水溝、河道等，提高雨水自然積存，增加就地消納的洪澇蓄滯空間。在豎向設(shè)計上，要加強城市雨水管網(wǎng)與城市內(nèi)外河湖之間水位標高和過流能力的銜接；通過構(gòu)建“高水高排、低水低排”的排澇通道，優(yōu)化調(diào)整現(xiàn)狀低洼地的排水分區(qū)；合理確定新建地塊的豎向高程，避免無序開發(fā)形成新的積水點。
最后要做好洪澇“聯(lián)排聯(lián)調(diào)”。要健全流域聯(lián)防聯(lián)控機制，加強對降雨統(tǒng)計、氣象預(yù)報、降雨產(chǎn)匯流、河湖水位等重要水文特征和數(shù)據(jù)的信息共享，統(tǒng)籌防洪大局和城市安全，依法依規(guī)有序?qū)嵤┏鞘信艥?、河道預(yù)降水位。
完善城市內(nèi)澇應(yīng)急處置體系，增強城市韌性
嚴重的城市內(nèi)澇會引發(fā)交通中斷、基站通訊中斷、二次供水中斷等事故，嚴重影響居民正常生活。面對全球氣候變化、極端強降雨頻發(fā)的挑戰(zhàn)，“行動計劃”提出實施應(yīng)急處置能力提升工程、重要設(shè)施設(shè)備防護工程和基層管理人員能力提升工程，完善城市內(nèi)澇應(yīng)急處置體系，提升城市應(yīng)對超標降雨的韌性，筑牢人民生命財產(chǎn)安全和城市防汛運行安全底線。
應(yīng)急處置能力提升方面，要求建立城市洪澇風(fēng)險分析評估機制，提升暴雨洪澇預(yù)報預(yù)警能力，強化重大氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動機制，完善綜合和專項應(yīng)急預(yù)案。隨著技術(shù)的發(fā)展，氣象暴雨預(yù)報精度越來越高，各級氣象部門可根據(jù)本地實際情況，將1小時雨強納入暴雨預(yù)警，實現(xiàn)和雨水管渠設(shè)計重現(xiàn)期標準的銜接。城市排水防澇工作也需要相應(yīng)地完善應(yīng)對短時強降水應(yīng)急方案，提高規(guī)范性和針對性。
重要設(shè)施設(shè)備方面，要求加強配備移動泵車、“龍吸水”排水搶險車等專業(yè)搶險設(shè)備，在地下空間出入口、下穿隧道及地鐵入口等生命線工程和重點防澇區(qū)域設(shè)置應(yīng)急擋水防淹設(shè)施設(shè)備。
此外，在基層管理人員能力提升方面，要求加強對基礎(chǔ)設(shè)施運營單位和社區(qū)、物業(yè)基層管理的指導(dǎo)培訓(xùn)，提升其應(yīng)急處置能力。同時，增強公眾防災(zāi)避險意識和自救互救能力，做到應(yīng)對突發(fā)事件臨危不亂、有章可循。
城市排水防澇工程是系統(tǒng)工程，需要伴隨城鎮(zhèn)化發(fā)展持續(xù)推動，解決內(nèi)澇問題不能一蹴而就?！靶袆佑媱潯敝笇?dǎo)我們用5年的時間，用系統(tǒng)和精準的措施，讓老百姓有獲得感和幸福感。在這個基礎(chǔ)之上，還要久久為功，持續(xù)加強城市建設(shè)的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性，不斷提升城市防洪排澇能力。
（作者系上海市政工程設(shè)計研究總院（集團）有限公司 總工程師、全國勘察設(shè)計大師）
